為進(jìn)一步深化投融資體制改革，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資積極性，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、穩(wěn)固發(fā)展基礎(chǔ)，去年11月26日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）。省發(fā)改委遵照省領(lǐng)導(dǎo)同志批示精神，會(huì)同省有關(guān)部門，起草完成了省政府《關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕60號文件創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》，5月27日，以魯政發(fā)〔2015〕12號正式印發(fā)實(shí)施。這是新常態(tài)下，我省深化投融資體制改革，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資健康發(fā)展的一份指導(dǎo)性文件，必將對全省拓寬社會(huì)資本投資渠道、激發(fā)市場主體活力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力發(fā)揮重要作用。 　　一、《意見》出臺(tái)的背景和意義 　　省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視發(fā)揮社會(huì)投資特別是民間投資的積極作用，多次做出重要批示和專門部署，要求創(chuàng)新投融資機(jī)制，創(chuàng)造公平競爭、公開透明的市場環(huán)境，激發(fā)民間投資活力。全省上下認(rèn)真貫徹國務(wù)院鼓勵(lì)民間投資健康發(fā)展的指導(dǎo)意見和省政府77條實(shí)施意見，在鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)投資方面取得了明顯成效。比如，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，堅(jiān)持政策引導(dǎo)，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、設(shè)立城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金等多種方式，積極引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營，燃?xì)庑袠I(yè)市場化水平已達(dá)90%，市場化方式建設(shè)和運(yùn)營的城市污水處理廠占總規(guī)模的68.9%。林業(yè)領(lǐng)域，堅(jiān)持政府投入為主導(dǎo)和市場化運(yùn)作相結(jié)合，為生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供多渠道資金保障，去年全省林業(yè)社會(huì)投資占全部投資的比重達(dá)到88%。社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本辦醫(yī)辦學(xué)，民辦學(xué)校在校學(xué)生占全省在校學(xué)生的比重，學(xué)前教育階段達(dá)到37.6%，高等教育階段達(dá)到18.5%，高中教育階段達(dá)到12.9%，義務(wù)教育階段也達(dá)到了5.3%。2010年以來，新增醫(yī)療衛(wèi)生資源中社會(huì)辦醫(yī)個(gè)數(shù)占新增總數(shù)的85.9%，床位數(shù)占新增總數(shù)的51.8%；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的比重達(dá)到31%，等等。多年來，我省民間投資增長速度一直高于全部投資，民營企業(yè)和社會(huì)資本在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用。但是，與此同時(shí)，我省民間投資仍面臨準(zhǔn)入門檻高、融資難、結(jié)構(gòu)層次低等因素制約。特別是在進(jìn)入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)等領(lǐng)域的政策空間還有障礙，民間投資方向還是主要集中在制造業(yè)、房地產(chǎn)和商業(yè)餐飲等傳統(tǒng)行業(yè)。 　　當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，下行壓力較大，必須堅(jiān)持不懈依靠改革推動(dòng)，正確處理好政府和市場的關(guān)系。省政府制定出臺(tái)《意見》的主旨就是圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深化投融資體制改革，拓寬民間投資領(lǐng)域，降低準(zhǔn)入門檻，更大激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α＿@既是我省貫徹落實(shí)國家“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”系列政策措施的重要舉措，也是推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作、提高投資效率的有效手段，對推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。 　　一是，有利于激發(fā)社會(huì)投資活力，穩(wěn)定投資增長，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。《意見》從進(jìn)一步破除制約民間投資發(fā)展的準(zhǔn)入障礙入手，著力建立促進(jìn)民間投資健康發(fā)展的保障機(jī)制，為市場和社會(huì)提供更大空間，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新創(chuàng)造更多條件，將有效激活市場主體的積極性和創(chuàng)造性，發(fā)揮民間資本對投資的拉動(dòng)作用，形成頂住壓力的有力支撐。 　　二是，有利于提升重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展水平，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和有效服務(wù)供給。我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍存在薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸制約，特別是公共產(chǎn)品供給能力還有缺口、有欠賬。《意見》圍繞在這些領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)投資，一方面可以讓企業(yè)獲得更多的市場機(jī)會(huì)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展；另一方面也可以增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，使發(fā)展成果更好地惠及民生。 　　三是，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場主體活力，全力推動(dòng)各項(xiàng)改革。《意見》進(jìn)一步體現(xiàn)了解放思想、改革創(chuàng)新，打破“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”；明確社會(huì)資本承擔(dān)公共服務(wù)提供者職責(zé)，政府承擔(dān)監(jiān)督者、合作者職責(zé)，進(jìn)一步理清職責(zé)邊界。這些都有利于營造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；有利于盤活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入渠道；有利于加快形成投資主體自主決策、政府調(diào)控有力有效、融資方式豐富多元、市場環(huán)境公平開放的投融資體制機(jī)制。 　　二、《意見》的主要特點(diǎn) 　　鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持改革創(chuàng)新，推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域改革，破除體制機(jī)制障礙，開展投融資方式和運(yùn)營管理方式的創(chuàng)新；應(yīng)當(dāng)保證合理回報(bào)，堅(jiān)持利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，建立合理的投資回報(bào)和保障機(jī)制；應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持機(jī)制分類，對于不同的項(xiàng)目采取不同的投資、運(yùn)營和保障機(jī)制；應(yīng)當(dāng)推動(dòng)要素流動(dòng)，努力創(chuàng)造公平、規(guī)范的環(huán)境，促使人才、資金等關(guān)鍵要素合理流動(dòng)。《意見》圍繞落實(shí)這些要求，確定了9大重點(diǎn)領(lǐng)域、9項(xiàng)支持政策和15條實(shí)施細(xì)則，內(nèi)容具體，針對性強(qiáng)，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)： 　　一是，進(jìn)一步明確方向路徑。在進(jìn)入領(lǐng)域上，《意見》在國家確定的7個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步細(xì)化，確定了生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間、教育、醫(yī)療健康養(yǎng)老、文化旅游體育等9大領(lǐng)域；對每個(gè)領(lǐng)域的合作內(nèi)容也進(jìn)行了進(jìn)一步充實(shí)。在進(jìn)入方式上，實(shí)行分類指導(dǎo)，堅(jiān)持存量讓利、增量放開，區(qū)別經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目，探索“使用者付費(fèi)”和政府購買服務(wù)機(jī)制,靈活運(yùn)用BOO、BOT、TOT、委托運(yùn)營、政府和社會(huì)資本合作(PPP)等各種模式，讓社會(huì)資本有清晰的參與路徑，為民間投資“開路”。 　　二是，進(jìn)一步突出政策集成。《意見》制定過程中，我們對國務(wù)院指導(dǎo)意見進(jìn)行了認(rèn)真學(xué)習(xí)研究，把分領(lǐng)域中的政策措施進(jìn)行了集中梳理，把共性的政策進(jìn)行了歸納總結(jié)；結(jié)合我們省之前制定出臺(tái)的政策文件，有針對性地進(jìn)行了細(xì)化完善，特別是對各行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了總結(jié)提煉；對外省市的有效舉措也進(jìn)行了吸收借鑒，形成了9條支持政策。努力使《意見》成為全省指導(dǎo)重點(diǎn)領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資的政策集成和“操作指南”，讓企業(yè)在參與項(xiàng)目投資建設(shè)和行業(yè)管理部門在管理服務(wù)時(shí)，可以“對號入座”，形成合力。 　　三是，進(jìn)一步強(qiáng)化組織保障。為增強(qiáng)工作的針對性、可操作性和實(shí)效性，《意見》確定了15項(xiàng)分領(lǐng)域?qū)嵤┘?xì)則，既有分行業(yè)的，也有綜合的，并明確了責(zé)任部門，要求根據(jù)國家政策文件出臺(tái)情況，及時(shí)制定推出。同時(shí)，要求省有關(guān)部門建立信息平臺(tái)，改善投資服務(wù)，深入宣傳、報(bào)道、解讀有關(guān)政策，使各級更好的理解、借鑒并付諸實(shí)施。這些措施的實(shí)行，為今后工作開展奠定了堅(jiān)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)和組織保障。 　　三、部分政策要點(diǎn) 　　投融資體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各項(xiàng)配套政策保障。《意見》圍繞實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本既能進(jìn)得來，又能留得下，保證有收益、干得好，力求有所突破，提出了9個(gè)方面的支持政策。這里重點(diǎn)介紹一下相關(guān)政策的關(guān)鍵點(diǎn)： 　　一是，破除市場進(jìn)入壁壘。總的思路是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營、市場化建設(shè)的基本方向，打破壟斷，開放市場，凡是市場主體能夠承擔(dān)的，全部由市場主體承擔(dān)；建立和完善市場化體系，為社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域投資建設(shè)和運(yùn)營創(chuàng)造條件。具體措施包括爭取國家在我省開展壟斷和特許經(jīng)營領(lǐng)域向民間資本開放試點(diǎn)，研究制定我省民營企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法等。 　　二是，建立投資收益合理回報(bào)機(jī)制。大家知道，創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的關(guān)鍵是給予社會(huì)資本合理的投資回報(bào)預(yù)期，這也是企業(yè)非常關(guān)注的方面。《意見》提出，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定，以及通過與經(jīng)營性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開發(fā)等方式，吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。 　　三是，完善價(jià)格形成機(jī)制。為了保障項(xiàng)目盈利能力，穩(wěn)定社會(huì)投資預(yù)期，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件，需要充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。《意見》對重點(diǎn)領(lǐng)域價(jià)格提出了改革措施。比如，價(jià)格調(diào)整不到位或者執(zhí)行政府定價(jià)的，政府給予合理補(bǔ)償；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)項(xiàng)目，經(jīng)營者可實(shí)行自主定價(jià)等等。 　　四是，創(chuàng)新融資方式。創(chuàng)新融資方式，為社會(huì)資本提供更好地融資服務(wù)，是發(fā)揮社會(huì)資本作用的重要保障。《意見》重點(diǎn)在探索創(chuàng)新?lián)ＹJ款和預(yù)期收益質(zhì)押貸款等信貸服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)金融改革、發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融積極作用、支持開展股權(quán)和債權(quán)直接融資等方面提出了具體措施。 　　五是，加大政府投資支持引導(dǎo)力度。鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，不意味著政府缺位，相反，應(yīng)更好地發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的帶動(dòng)作用，引導(dǎo)好社會(huì)投資方向，提高投資效益。《意見》確定，優(yōu)化政府投資使用方向和方式，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。發(fā)揮各級政府引導(dǎo)基金引導(dǎo)放大效應(yīng)，通過基金注資等方式，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。 　　六是，擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍。政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，既是深入推進(jìn)依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)，也是規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化的重要途徑。《意見》要求，將政府購買服務(wù)所需資金納入財(cái)政預(yù)算；今后新增政府公共服務(wù)，都要實(shí)行政府購買服務(wù)方式；允許采取分階段支付的靈活支付方式。 　　七是，加快推進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制和國企改革。當(dāng)前，我省正在加快推進(jìn)經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制和國企改革，這一過程中將廣泛吸引社會(huì)資本參與。《意見》將事業(yè)單位改制和國企改革與重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公立機(jī)構(gòu)改革，引導(dǎo)民營企業(yè)參與國有企業(yè)改制改組。 　　《意見》還就落實(shí)土地、稅費(fèi)優(yōu)惠政策，保障社會(huì)資本和國有資本享受同等待遇，提出了具體措施。下一步，省發(fā)改委將與省有關(guān)部門一起，抓緊研究制定15項(xiàng)分領(lǐng)域?qū)嵤┘?xì)則，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變、細(xì)化制度設(shè)計(jì)、完善配套措施，抓好政策落實(shí)，更好地發(fā)揮社會(huì)資本尤其是民間資本在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的積極作用。