滕州市人民政府
關于印發《滕州市公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見》的通知
各鎮人民政府、街道辦事處，滕州經濟開發區管委會，市政府各部門，各企事業單位：
現將《滕州市公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》印發給你們，請認真組織實施。
滕州市人民政府
2017年5月22日
滕州市公共服務領域推廣政府和社會
資本合作模式的實施意見
政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
為鼓勵社會資本參與我市公共服務領域投資運營，創新投融資體制，激活發展動力，化解政府性債務，提高公共服務水平，根據中央、省、棗莊市有關文件規定，結合我市實際，特制定本實施意見：
一、總體要求
（一）指導思想。認真貫徹落實上級有關部署，遵循“政府主導、社會參與、市場運作、規范有序”的總體思路，改革創新公共服務機制和投入方式，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和引導社會資本積極參與基礎設施和公共服務領域建設，提高公共服務的供給質量和效率，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務，推動全市經濟社會持續健康發展。
（二）基本原則
1.依法合規，重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立和強化契約精神，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約，通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。
2.合作共贏，風險分擔。厘清政府和市場邊界，在利益分配和風險分擔方面兼顧效率與公平。統籌考慮社會資本方合理收益預期、政府方財政承受能力及使用者支付能力，設置合理回報，形成收益約束，防止任何一方過分受損或超額獲益，確保經濟效益與社會效益相統一，實現公共利益最大化。科學合理設計項目風險分擔機制，原則上項目設計、建設、財務和運營維護等商業風險由社會資本方承擔，法律、政策和最低需求風險由政府承擔，政府不承諾對市場風險兜底，嚴控項目風險轉化為財政風險。
3.規范管理，穩妥實施。嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，規范推進政府和社會資本合作項目實施，通過政府采購方式擇優選擇合作伙伴，堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，防止政府支出責任過重加劇財政負擔。嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資，形成新的政府債務。避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險。
4.強化監督，注重績效。加強政府監管，鼓勵社會各方以多種形式參與監督，既要避免因公共服務價格過高、服務質量不達標等損害公眾權益，又要保障社會資本長期合理回報和項目可持續運營。實行項目全過程績效管理，真實、客觀、公正地反映項目運營情況。堅持陽光化運作，保障公眾知情權，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息和與公眾利益密切相關的信息，穩步均衡提升項目的經濟效益和社會效益。
二、政府和社會資本合作項目的適用范圍和操作模式
（一）適用范圍。政府和社會資本合作模式主要適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、合作期限較長（一般為10—30年）的基礎設施及公共服務領域。主要包括：能源、交通運輸、市政公用、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、旅游、流通、家政等公共服務領域。其中，能源、交通運輸、水利、環境保護、市政公用等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。
（二）操作模式。政府或授權組織實施機構應根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。盤活存量資產，積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將符合條件的存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造運營，提升經營管理水平，減輕政府公共財政債務壓力。
三、完善政府和社會資本合作的政策措施
（一）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。貫徹執行公共服務成本財政管理和會計制度，創新資源組合開發模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府綜合財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。加強項目資金管理，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，探索建立動態補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算。涉及特許經營權的使用者付費項目，轉型為政府和社會資本合作項目的存量公共服務項目，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失；政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
（二）加大財稅支持力度。各級政府可結合自身財力狀況，研究制定相關政策措施，積極探索財政資金撬動社會資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式，適度安排政府和社會資本合作項目專項資金，統籌用于政府和社會資本合作項目的方案設計、可行性研究、物有所值評價和財政承受能力論證、項目宣傳推介等前期費用支出。也可通過以獎代補等形式，支持政府和社會資本合作工作開展，優先支持地方融資平臺存量項目轉型。探索建立市本級或積極參與上級政府和社會資本合作發展基金。充分利用各類股權投資引導基金參與項目建設。在利用國際金融組織和外國政府貸款時，優先推薦政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。
（三）切實保障項目建設用地。實行多樣化土地供應，對符合《劃撥用地目錄》的建設項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，抵押期限應當設定在合同約定經營期限范圍內，確保土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應當以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。采取租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市政府批準后實施。
（四）完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。健全公共服務價格調整機制，依據項目運行情況和績效評價結果，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價科學、公正。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。
（五）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化手續，優化程序，主動加強服務，對項目實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據《中華人民共和國政府采購法》選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。
（六）做好綜合金融服務。金融機構應針對政府和社會資本合作模式特點，創新金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向工具等市場化方式進行融資。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。
（七）完善政府舉債融資機制。按照《山東省人民政府關于貫徹國發〔2014〕43號文件加強政府性債務管理的實施意見》（魯政發〔2014〕23號）等有關規定，把化解政府存量債務與推廣政府和社會資本合作模式結合起來，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，減輕地方政府的債務壓力，騰出更多資金用于重點民生項目建設。
四、加強政府和社會資本合作項目全過程管理
政府和社會資本合作項目應嚴格按照識別、準備、采購、執行和移交的規定程序組織實施。按事權劃分實行分級管理，市本級項目由市級相關部門組織實施和監督管理，鄉鎮級項目由各鄉鎮組織實施和監督管理，市級相關部門應加強業務指導與行業管理。
（一）項目識別
1.發起與篩選。政府和社會資本合作項目應符合經濟和社會發展總體規劃和專項規劃，由政府或社會資本方發起，以政府發起為主，社會資本方可以以項目建議書的方式向行業主管部門推薦潛在項目。各級財政、發展改革部門應積極向教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、林業、商務、文化廣電新聞出版、衛生計生、體育、旅游、城市管理等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目，優先支持融資平臺公司存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。公共服務領域內，凡是申請財政安排大額資金的項目，優先考慮應用PPP模式，不能通過識別論證的再考慮運用其他方式。
2.評價與論證。財政部門會同行業主管部門，積極借鑒物有所值（VFM）評價方法，綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、項目產出質量、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和財政補貼等要素，進行物有所值評價。要找好項目利潤點，確保利潤率保持在合理范圍。對政府付費或補貼的政府和社會資本合作項目，開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展，每年度財政預算安排的全部PPP項目支出，不得超過當地一般公共預算支出的10%。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，方可進行項目準備；未通過評價或論證的項目，不宜采用政府和社會資本合作模式。
（二）項目準備
1.編制實施方案。項目實施機構對通過評價論證的項目，按照《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）要求，組織編制實施方案，實施方案應包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇和政府支出費用測算等內容。
2.審核實施方案。財政、發展改革、人民銀行等部門會同行業主管部門，對項目審批、立項和實施方案進行聯合評審。通過評審的項目，由項目實施機構或其主管部門報經同級政府批準后組織實施。
（三）項目采購
1.資格預審。項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，并依托政府采購信息平臺公開發布資格預審公告，邀請社會資本及與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目是否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交同級財政部門備案。
2.甄選合作伙伴。項目實施機構應按照《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國政府采購法》、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等有關規定，依托政府采購信息平臺，及時、充分地向社會公布項目采購信息，合理運用公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源等采購方式，依法選擇專業資質好、技術能力強、管理經驗豐富的合作伙伴，按照平等協商原則明確政府和項目公司的權利與義務。對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司，可作為社會資本方參與當地政府和社會資本合作項目。
3.簽訂合同文本。按照《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）要求，政府或政府授權機構與社會資本方依據“權責對等、激勵相容”原則，科學設計并簽訂項目規范合同，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。合理設置關于期限變更（展期和提前終止）、內容變更（產出標準調整、價格調整等）、主體變更（合同轉讓）等靈活調整機制，為項目執行預留調整和變更空間。在項目合同中，應特別注明特殊條件下導致的項目中止、臨時征用等應急預案有關條款。同時，健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保證公共服務的持續性和穩定性。
（四）項目執行
1.成立項目公司。社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司，但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。項目融資由社會資本或項目公司負責，政府嚴禁違規為項目公司和投資方提供融資擔?；蜃兿鄵！?/span>
2.規范定價機制。在項目經營期內，根據項目建造成本、運營維護費用、預期收益率等因素，計算出公共服務價格上限。同時，根據項目運營情況、居民消費價格指數等因素，定期對公共服務價格進行調整，防范公共服務形成自然壟斷。在保證服務質量的前提下，確保社會資本方“盈利但不暴利”，實現項目可持續運營。
3.加強履約管理。社會資本或項目公司應嚴格按照合同約定組織項目建設和運營，提供優質、高效的公共服務。項目實施機構根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報。市政府有權授予特許經營的主管部門，按照合同約定履行義務和監管責任。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規，對政府和社會資本合作項目履行行政監管職責。政府有支付義務的合作項目，相關財政支出責任納入預算統籌安排，財政部門和項目實施機構應建立政府支付臺賬和統計監測制度，按照合同約定和績效指標向社會資本或項目公司支付費用。
4.健全風險管理。各級政府要以財政承受能力論證結果為依據，綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，研究制定項目收益與風險分擔機制以及防范項目不能正常運轉的應急方案。按照政府性債務管理要求，合理確定補貼金額，不得給予過高的財政補貼承諾，不得兜底市場風險，嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制工作，切實防控財政風險。各級財政部門會同行業主管部門加強對項目債務的監控，PPP項目執行過程中形成的負債，屬于項目公司的債務，由項目公司獨立承擔償付義務。各行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管，原則上全市范圍內同一類項目，價格、收費等標準應基本一致。
5.做好中期評估。項目實施機構應樹立“全生命周期”管理理念，每3－5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況、財務管理狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時評估已發現問題的風險，制定并落實應對措施，報同級財政部門備案。
（五）項目移交
1.建立項目移交機制。項目實施機構或政府指定的其他機構應根據政府授權，按照合同約定的移交形式、補償方式、移交內容和標準，認真及時做好項目接管，保障項目設施持續運行。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。各級政府要做好移交資產性能測試、資產評估和登記入賬等工作，并按照國家統一的會計制度進行核算，在政府綜合財務報告中進行反映和管理。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或合同規定的違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構或政府指定的其他機構應及時妥善接管。
2.開展項目績效評價。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行評價，并按相關規定公開評價結果。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的“全生命周期”績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務的質量和效率。
五、保障措施
（一）加強組織領導。成立滕州市推進政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組（成員名單附后），及時研究決策重大事項，指導工作整體推進。加大政府督查力度，促進政策落實和項目落地。市財政、發展改革、人民銀行等部門要積極會同教育、科技、民政、人力資源和社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、林業、商務、文化、衛生計生、體育、旅游、規劃等部門，加強溝通協調，解決好工作中遇到的問題。有關行業主管部門要在本行業內積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，同時對本行業內項目的實施加強服務、指導和監管。
（二）抓好項目人才儲備。完善項目動態儲備機制，建設政府和社會資本合作綜合信息平臺，建立項目儲備庫，優先選擇急需提供公共服務或收費定價機制透明、有穩定現金流的項目推出，盡快形成可復制、可推廣的實施范例，努力做到推出一批，成功一批。大力培養專業人才，建立專家儲備機制，為推廣運用政府和社會資本合作模式提供人才儲備和智力支持。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，建立高素質的專業人才隊伍。加強引導，充分發揮各類專業中介機構在合作項目決策論證、資產評估、成本核算、項目融資、合同管理等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施效率。
（三）加大宣傳力度。各職能部門要切實履行規劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，利用政府和社會資本合作綜合信息平臺，及時發布最新政策動態和項目信息，供社會資本方、咨詢公司、金融機構等參考，促進多方高效對接。強化輿論宣傳，通過報紙、電視、廣播、網絡等媒體渠道，積極宣傳政府和社會資本合作模式成果，擴大政策知曉度，凝聚輿論共識，為推廣運用政府和社會資本合作模式奠定堅實基礎。
附件：
滕州市政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組成員名單.doc
