解讀《山東省政府規章制定程序規定》

2015年3月25日，省政府第51次常務會議通過了《山東省政府規章制定程序規定》（以下簡稱《規定》），2015年5月12日，郭樹清省長簽發第288號省政府令予以公布，自2015年7月1日起實施?，F就《規定》解讀如下：

一、立法的必要性

《山東省人民政府規章制定程序規定》（省政府令第154號）自2003年實施以來，對規范規章制定程序，提高立法質量發揮了重要作用。近年來，國家和我省對加強和改進政府立法工作，提高制度建設質量，提出了更高的要求?！秶鴦赵宏P于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號） 指出“政府立法要符合經濟社會發展規律，充分反映人民意愿，要切實增強制度的科學性和可操作性，完善公眾參與政府立法的制度和機制，加強政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》）要求“加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制，重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草?！痹谌≌ㄖ乒ぷ鲿h上，夏耕副省長要求改進立法工作機制，完善立法模式，提高立法質量，引領和助推改革創新。這些要求，需要以制度的形式予以規范。我省近年來在政府立法工作中探索的一些經驗做法，如科學制定立法規劃、向社會公開征集立法項目建議、委托第三方起草和立法后評估等，也有必要以制度的形式固定下來。因此，在現行規定的基礎上，制定新的政府規章制定程序規定十分必要。

二、《規定》的主要內容和重點說明的問題

《規定》共7章32條，對規章的立項、起草、審查、決定和公布等方面作了具體規定。

（一）關于制定規章應當遵循的原則

明確制定規章應當遵循的原則，對規范規章制定活動具有統領性作用?！兑幎ā访鞔_了制定規章應當遵循的原則：一是貫徹“依法立法”的要求，規定制定規章應當維護社會主義法制統一，符合法律、法規規定的權限。二是貫徹“科學立法”的要求，規定制定規章應當公平、合理地界定公民、法人和其他組織的權利與義務，以及相關部門的權力與責任，還應當符合本省實際、具有可執行性。三是貫徹“民主立法”的要求，規定制定規章應當依法保障公民有序參與。

（二）關于完善公眾參與政府立法的制度和機制

完善公眾參與政府立法的制度和機制，是保證政府立法充分反映人民意愿，提升立法民主化水平，提高立法質量的重要保障。近年來，我省政府立法工作在擴大公眾參與立法的深度和廣度方面，進行了一些探索和嘗試，如立項環節征求公眾意見、草案公開征求意見、舉行立法聽證會等，得到了廣大群眾的積極響應和參與，取得了較大社會反響，對于反映民意、集中民智，提高立法質量發揮了重要作用。對此，《規定》完善了公眾參與政府立法的制度和機制：一是為落實四中全會《決定》關于“完善立法項目征集制度”的要求，規定了在立項環節政府法制機構應當向社會公開征集立法項目建議，并采取多種方式，征求社會公眾對擬訂規章制定規劃和計劃的意見。二是為落實四中全會《決定》關于“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見機制”的要求，規定了在起草環節起草部門應當先行調查研究，并采取多種形式廣泛聽取意見；在審查環節政府法制機構應當通過山東省政府法制網站向社會公開征求意見。這樣就構建了從立項、起草到審查全過程的征求公眾意見機制，為公眾立法參與權的實現提供了制度保障。

（三）關于創新立法工作機制，提高立法質量

《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況后評估工作，四中全會《決定》要求“完善立法項目論證制度，探索委托第三方起草法律法規草案?！睘樨瀼芈鋵嵾@些要求，創新立法工作機制，不斷提高立法質量，《規定》確立了以下幾項制度：一是完善了立法項目論證制度，規定了立法前評估，把好立項關，防止立法資源浪費。二是完善了委托起草規章草案制度，規定省人民政府可以委托社會有關方面起草規章草案，這是改變過去由部門主導的立法模式的重要制度措施。三是規定了擬設定臨時性行政許可、行政收費論證制度，以充分聽取社會各方面意見，嚴格控制新設行政許可和行政收費項目。四是規定了立法后評估制度，明確了開展立法評估的情形、評估主體、評估內容，并明確評估結果應當作為修改、廢止規章的依據。

（四）關于發揮政府法制機構的主導和協調作用

《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求加強政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，涉及重大意見分歧、達不成一致意見的，要及時報請本級人民政府決定。四中全會《決定》要求“從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化?！睂Υ?，《規定》確立了以下幾項制度：一是明確了政府法制機構在規章制定工作中的職責，規定其負責規章制定規劃和計劃的研究論證、規章草案的審查，以及相關的組織、指導和協調工作。二是突出了政府法制機構在規章草案起草工作中的組織、指導作用，落實四中全會《決定》要求，規定對法律關系復雜的規章草案，省人民政府可以確定由政府法制機構組織起草。三是強化了政府法制機構對規章草案送審稿的審查把關，明確了由政府法制機構退回起草部門的情形，要求對擬設定的臨時性行政許可進行嚴格審查論證，并明確了政府法制機構舉行立法聽證會的情形。四是加強了政府法制機構的立法協調作用，明確了協調職責和程序，同時為落實四中全會《決定》，在協調時引入第三方評估，以充分聽取各方意見，及時協調解決。五是參照國務院常務會議審議行政法規的做法，借鑒廣東、上海、黑龍江、江西、河南等外省市規定，規定審議規章草案時，由政府法制機構負責人對規章草案的審查意見作說明；起草部門主要負責人列席會議，并根據需要對有關問題作補充說明。